解读
摘要近年来，诚信缺失问题在各领域各行业频频发生，诸如企业生产销售假冒伪劣产品、政府滥用行政权力、科研人员学术不端等现象，依靠传统的自我约束手段已无法满足诚信体系的建设...
近年来，诚信缺失问题在各领域各行业频频发生，诸如企业生产销售假冒伪劣产品、政府滥用行政权力、科研人员学术不端等现象，依靠传统的自我约束手段已无法满足诚信体系的建设需要。
习近平总书记在中共中央政治局第三十七次集体学习时强调：“对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信。”构建信用法治体系，通过法治化途径治理诚信缺失问题，不仅有利于创新社会治理模式，而且能够为全面深化改革工作提供支撑和保障，是依法治国与以德治国相结合的具体表现。
本文在区分诚信体系与社会信用体系的基础上，对我国信用法治化进程进行梳理，借鉴国外信用机制建设经验，并按照信用体系的建设现状、涵盖内容和运行规律，系统地提出了信用法治体系建设的目标和路径。
信用法治体系概述
（一）信用与诚信的关系
“诚信”与“信用”虽然在古代文献中几乎浑然不分，在近现代的一些场合也经常被通用，但却是两个不同的独立概念。“诚信”更多的是指个体自我修养，属于原则性的道德范畴，反映个体的主观意思，强调个人自律、不自欺，体现为内在的道德品质和境界。“信用”则侧重于社会交往或经济交易领域，属于社会和经济范畴，反映各方主体之间的信任关系，强调履行承诺、不欺人，体现为外在的规则与秩序。
诚信与信用也是相互关联的，信用包含诚信品质，诚信是信用的道德支撑。诚信侧重于道德领域，难以通过外在途径进行准确评估，而信用则可以量化为信用度，标志着市场对于交易主体的信任状态。经济活动中的信用关系是利益驱动和契约规范的产物，交易方通过契约形成信用关系，但并不等同于双方都具有诚信。诚信道德心理难以准确地度量和把握，因此必须体现于信用行为。简而言之，诚信是信用的内心态度，信用是诚信的外在表现。
（二）社会信用体系与诚信体系的关系
社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分，以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。社会信用体系包括政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信等重点领域，涵盖诚信教育与诚信文化建设。
诚信体系的具体内涵尚未通过政府权威文件作出明确定义，学术研究的观点也不尽相同。有学者认为诚信体系是一个广泛的社会系统，以诚信观念和文化为基础，以产权制度为核心，以民主政体和法制为保障，以信用服务组织为工具，各子系统有机配置、互相支持形成的完整社会规范体系。有学者将诚信体系分为内外两个范畴，内在范畴指向社会成员对于诚信道德规范的高度认同，外在范畴则涵盖保障诚信实现的各种方法、路径。总的来说，诚信体系是以增强诚信意识、营造诚信氛围为指导目标，涵盖个人诚信、企业诚信、政府诚信等多主体诚信，以及科研诚信、质量诚信、交通运输诚信、食品安全诚信等多领域诚信，各子系统互相配合的完整社会体系。
基于诚信概念与信用概念的关联性，诚信体系与社会信用体系虽存在差别但也具有一定的联系。诚信体系侧重于对社会主体诚信意识的培养，要求社会主体从事各项活动时做到诚实守信，通过营造良好诚信氛围实现对社会治理的促进作用。社会信用体系则强调社会主体之间的信任关系，通过规范信用行为调整社会主体之间的社会交往与经济交易。但在相关政策文件中，诚信体系与社会信用体系这两个概念也时常交叉使用。由于诚信意识具有内在自发性，难以外化评估与准确度量，表示于外的信用行为成为诚信的具体体现方式。
因此，诚信体系与社会信用体系在指导思想、目标原则、涵盖领域等部分相互交叉，诚信体系的建设需要以社会信用体系的具体内容为外在支撑，社会信用体系的建设需要以实现社会诚信意识的普遍增强为总体目标。
（三）信用体系法治化
“法者，治之端也。”法治是一个国家发展的重要保障，是治国理政的基本方式，也是社会主义市场经济的建设基础。诚信作为一种道德规范，自发形成于个体内部，难以通过外在途径进行准确表达，导致诚信体系建设不可避免地出现内容不明确、执行不规范、成效难评估等问题。要破除诚信体系建设的种种障碍，就需要通过外化于外的信用行为来消除诚信概念存在的不确定性，从而需要借助法治化手段推动信用体系的制度化与规范化发展。因此，信用法治体系就是通过法治途径为信用建设提供制度保障，确保信用体系建设有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是依法治国与以德治国相结合的具体表现。
中国信用法治化进程分析
虽然诚信作为道德规范流传已久，但随着我国改革开放的深入实施和社会主义市场经济的持续发展，依赖于个体自律的传统诚信建设也受到了一定的影响。为了解决诚信缺失问题、增强公民诚信意识、推动信用体系建设，信用法治化也随之进入国家战略政策的视野。
(一)中国信用法治化的历史沿革
早在2001年1月，党中央就提出了“依法治国与以德治国”的治国理政方略，将道德建设与法治建设紧密结合。“以德治国”可以有效弥补法律制度规范功能和社会功能的不足之处，“依法治国”能够为缺乏稳定含义的道德规范提供制度保障。这一方针将道德治理与法治化路径相结合，为信用法治化建设提供了坚定的理论基础。
2011年，党的十七届六中全会提出，要把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围。随后，党的十八大再次重申“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，信用法治化建设的重要性不言而喻。
2014年，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《信用纲要》），这是我国首部国家级社会信用体系建设专项规划。《信用纲要》明确提出了推进政务、商务、社会、司法等重点领域的诚信建设，加强诚信教育与诚信文化建设。
2016年，国务院进一步出台《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）（以下简称《诚信建设指导意见》），对重点领域严重失信行为实施联合惩戒，不断完善诚信典型“红名单”制度和严重失信主体“黑名单”制度，加强法规制度和诚信文化建设。这两个国务院规范性文件的出台，是我国信用法治化进程中的关键节点，可以视为对信用法治化建设的正式启动。随后，国务院各部门以及地方政府有关信用的规范性文件数量日益增多。
(二)我国信用立法现状分析
我国信用立法以各种法律文件为具体表现形式，涉及多行业、多领域、多层次，制定部门不一，体系较为复杂。本文选取由国务院及各部委发布的266项信用法律文件，从立法效力层级、立法领域、立法内容等不同角度进行分析梳理，以期清楚呈现现阶段信用立法的主要内容。
1.立法效力层级分析
就效力层级而言，法律、行政法规效力层级较高，常适用于全国范围内的一般性事项；而部门规章、地方政府规章、其他规范性文件效力层级相对较低，一般仅针对某一行业领域或某一地区范围进行指引。
目前，信用立法以国务院各部委制定的规范性文件为主。由国务院各部委出台的规范性文件共计252件，由国务院出台的规范性文件共计6件，部门规章共计7件，行政法规仅1件，为《征信业管理条例》，而效力层级最高的法律处于缺失状态。
2.立法领域分析
根据《信用纲要》以及《诚信建设指导意见》的规划安排，信用体系大致划分为政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信等四个领域。
目前，信用立法主要集中于商务领域以及社会领域，对政务领域以及司法领域的信用建设关注较少。涉及商务诚信的法律文件共计182件，涉及社会诚信的法律文件共计78件，涉及司法公信、政务诚信的法律文件各3件。
3.立法内容分析
从规范对象、规范主体、规范方式等角度进行划分，信用体系主要包括信用信息征集与共享、信用评估评级、信用担保、信用监管、信用标准、信用文化教育等内容。
目前，信用立法主要面向信用体系整体建设与信用监管展开，对其他内容的法治化进度较为缓慢。针对信用体系的法律文件共计81件，针对信用监管的法律文件共计78件，针对信用信息征集与共享的法律文件共计53件，针对信用评估评级的法律文件共计33件、针对信用担保的法律文件共计12件、针对信用文化教育的法律文件共计6件、针对信用标准的法律文件共计3件。
(三)诚信法治化进程总结
1.诚信立法效力级别较低
虽然《信用纲要》以及《诚信建设指导意见》对信用法治化的顶层设计作出了明确规定，但从立法效力层级来看，目前仍然欠缺效力层级较高的法律文件。有关信用建设的国家层面的统一立法尚未确立，涉及信用领域的法律文件主要以规范性文件的形式存在，而规范性文件往往仅承担政策导向作用，设定权利义务的效果与可执行性较弱，难以据此作出具有法律约束力的行为。总的来说，信用法治化依靠大量规范性文件基本确立了发展方向与大致内容，但仍有必要加强对行政法规、部门规章等效力层级相对较高、调整范围相对较广的法律文件的制定工作。
2.涉及领域内容分布不均衡
各领域信用并非独立存在，政务诚信是建设关键，商务诚信是建设重点，社会诚信是建设基础，司法公信是重要内容。目前，信用立法涉及的领域内容存在一定局限性，集中于规范企业和公民个人信用的商务、社会领域，而对于规范政府及其工作人员信用的政务、司法领域涉及较少，使得信用立法未能较好地起到限制公权力的作用。同样，信用信息征集与共享、信用评估评级、信用监管、信用标准、信用教育等子系统也需要相互配合、相互促进，才能实现信用体系的高质量建设，目前对信用监管的侧重存在导致体系发展失衡的可能性。因此，在重点领域的信用立法已经顺利推进的情况下，不能忽视对其他领域内容进行信用法治化。
国外信用机制建设的经验借鉴
（一）国外主要信用机制分析
国外主要发达国家对信用机制建设的研究开展较早，并且已经形成相对比较完善的体系。在西方社会中，“信用”与契约精神的结合较为紧密，体现为贯穿于市场经济交易之中的信用制度，通过信用制度推动信用体系的运转。下文选取具有较强代表性的美国、日本、欧盟等进行制度分析。
1.美国的市场驱动型
美国是世界上信用机制发展较为完善的国家之一，形成了市场驱动型的信用制度。
在市场驱动型信用制度中，信用信息征集、信用评级、信用管理等相关业务主要依靠市场进行自主运作，信用中介机构在其中发挥主导作用。政府并不直接参与管理，而是通过立法制定信用法律以及监督信用法律的执行情况。
市场驱动型信用制度的优势在于，征信机构与信用评级机构作为介于企业与政府之间的第三方主体存在，主要搜集企业、个人的信用信息，整理得出信用信息报告或信用评级报告，实质上成为各项信用活动中的媒介与枢纽。信用信息征集面向各行各业，不仅银行、证券公司等金融机构是信用信息的重要来源，商业公司、社会团体、培训机构等组织的信用信息同样成为征集对象。
2.日本的行业协会驱动型
日本构建的信用制度为行业协会驱动型模式，又称为会员制模式。由于行业协会在日本经济发展过程中具有较大的影响力，借助行业协会的力量来建立信用制度成为了首要选择。
日本主要通过行业协会建立信用服务机构，从事征信业务，并实行会员制。由行业协会组建的信用服务机构负责对个人和企业进行信用信息征集，协会章程明确要求会员有义务向协会信用服务机构提供其自身掌握的信用信息。
协会信用服务机构并不以盈利为目的，但仍会收取一定费用进行系统维护，通过个人和企业的信用信息交换平台，面向协会会员提供信用信息查询服务，而非协会会员则无法获得信用信息。行业协会驱动型信用制度的优势在于，由行业协会组织建立的信用服务机构，较为容易协调各协会成员，有利于稳定各方在信用信息共享中的合作关系。协会信用服务机构通过章程来明确会员的权利义务，便于提高信用信息征集质量，高效构建信用信息数据库。
3.欧盟的政府主导型
以德国为代表的欧盟国家大多构建了政府主导型的信用制度，由政府组建征信机构并且直接参与经营监管，并通过立法保障个人、企业等主体的信用信息征集、信用评级与信用监管。
在信用管理与服务方面，德国征信机构主要以公共信用信息登记系统（公共征信机构）为主，私营信用服务机构则以公共征信机构为依托。公共征信机构由中央银行或银行监管机构开设，主要服务于中央银行的监管职能，并不对外提供任何形式的信用调查报告。私营信用服务机构则是独立于政府之外的民营机构，为企业和个人提供信用调查和评估报告。在信用监管方面，德国政府不仅通过立法要求企业和个人向公共征信机构提供信用信息，以建立为金融监管服务的公共信用信息登记系统，而且从联邦政府到各州政府都设立个人数据保护监管局，负责对掌握个人数据的政府机构和信用服务机构进行监督和指导。
政府主导型信用制度的优势在于建立覆盖面广的公共信用信息登记系统，通过政府或者中央银行强制要求企业和个人提供信用信息，政府直接参与构建登记系统以及监管体系，可以有效提高
征信效率。
(二）对我国信用法治体系建设的经验启示
1.以完善的信用法律制度为基础
良好运行的信用机制离不开完善全面的信用法律制度，才能确保市场运转存在明确的规则引导，避免因法律漏洞导致相关信用活动无法顺利开展。
国外信用机制的稳定有序正是建立在完善信用法律制度的基础之上。美国的信用法律制度为其市场化运作模式奠定了稳定基础，将信用产品加工、生产、销售、使用的全过程均纳入法律调整范畴，包括《公平信用报告法》《平等信用机会法》《诚实借贷法》《公平债务催收作业法》《公平信用结账法》等一系列法律。
信用法律制度由民商法、经济法、行政法等多个法律部门组成，从立法层面对信用体系进行调整，是信用法治体系建设的法律保障，大部分法律规范对信用信息、信用行为、信用监管等内容作出了强制性规定。因此，建设信用法治体系需要以完善的信用法律制度为基础。
2.以发达的社会中介机构为媒介
社会中介机构是信用机制建设中不可或缺的参与主体，中立于承担监管职责的政府与开展各项市场活动的企业，既向各方主体搜集信用信息，也为各方主体提供评级、征信等信用服务。
国外信用机制的自行运转正是有赖于发达社会中介机构的高度参与。以信用中介机构为主导的市场驱动型信用制度，社会中介机构实质上成为了信用制度的枢纽。行业协会驱动型、政府主导型信用制度也有赖于社会中介机构提供的信用服务参与制度建设。
在信用法治体系中，每一项信用活动都涉及多方主体，信用信息征集与共享、信用评估评级等流程均依赖于第三方中介机构作出。社会中介机构是独立于政府与企业的第三方，为各方主体提供评级、征信等信用服务的同时，也实现了各方主体信用信息在信用体系中的汇聚融通。因此，建设信用法治体系需要以发达的社会中介机构为媒介。
3.以严密的隐私权保护为出发点
信用信息征集、整理、公示、查询以及评价等流程均不可避免地涉及各方主体的个人信息，如何有效保护隐私权是建设信用法治体系不可忽视的重要任务。
国外信用机制的推行面广正是将提供严密的隐私权保护作为建设重点。德国的信用制度对个人隐私权的保护程度较高，信用法律以《联邦数据保护法》为主，明确规定个人数据的处理和使用必须征得本人的书面同意，使得个人数据及隐私泄露的可能性大幅降低。
在目前互联网信息技术普及程度逐渐提高的背景下，信用信息数据库逐渐成为信用体系建设的技术工具。建立覆盖范围广泛、信息种类完备的信用信息数据库，既能降低收集历史信息的成本，又有利于促进信用信息的共享。但信用信息数据库具有的网络平台虚拟化、信息传播速度快、安全技术存在漏洞等特点，也给个人隐私权保护带来了新的挑战。因此，建设信用法治体系需要以严密的隐私权保护为出发点。
我国信用法治体系建设的目标和路径
近年来，诚信缺失问题在各领域各行业频频发生，建设信用法治体系、遏制失信行为成为学术界与实务界的热议话题。首先，构建信用法治体系能够促进公民及企业的自律守法。其次，利用信用状况对社会主体进行适当的分级分类，也有利于行政机关提供高效便捷的公共服务，是社会治理模式的一种创新。再次，信用法治体系不健全带来的问题是企业信息不透明、信息不对称程度升高，信息不对称往往会带来逆向选择和道德风险，导致市场机制存在失灵的风险。因此，迫切需要建设完善的信用法治体系为社会治理提供支撑与保障。
(一)信用法治体系建设的目标要求
法治即为法律之治，信用法治要求把平等保护贯彻到信用体系立法、执法、司法、守法等各个环节，用法治规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段在法治框架内调整各类主体的信用关系。
信用法治体系是中国特色社会主义法治体系在信用领域的延伸。根据党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对中国特色社会主义法治体系的阐述，信用法治体系应当以完备的信用立法体系、高效的信用法治实施体系、严密的信用法治监督体系、有力的信用法治保障体系为总体内容。具体而言，结合信用体系各项内容，信用法治体系的建设要求包括以下几点：
一是以信用立法为手段，建立完备的信用立法体系。一方面，信用立法要立足现实，在形成基础法律规范的前提之下，推进重点领域的法律规范制定工作，兼顾信用体系发展的现实情况与法律稳定性的要求。另一方面，在立法过程中要积极听取专家建议、吸纳民众意见，实现科学立法、民主立法，提高信用法律规范的综合质量。
二是以信用信息征集与共享、信用评估评级为手段，建立高效的信用法治实施体系。法律的生命力在于实施，信用法律规范的有效实施是建设信用法治体系的重点和难点，但目前各项信用活动中有法不依、执法不严、违法不究的现象在一定范围内仍然存在。信用信息征集与共享为信用法治实施提供信息来源、信用评估评级为信用法治实施反映客观结果，能够有力提升信用法治实效性。
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