省政府： 根据省政府办公厅《关于推进预算绩效管理的实施意见》(琼府办〔2011〕184号)的有关规定，省财政厅今年组织对2010至2012年间海南省财政企业专项资金支出实施绩效评价，共涉及11类财政企业资金185家企业196个项目。现将评价情况报告如下。 一、绩效评价的主要目的、内容与方法 海南省财政企业专项资金是海南省财政资金引导、支持产业发展的重要途径。本绩效评价的目的在于：一是通过绩效评价确保财政企业专项资金在企业运行过程中的杠杆作用和引导作用，提高财政企业资金的使用效益；二是通过评价财政专项资金的运行绩效，确保财政资金安全、规范和有效地使用，积极探讨财政企业资金灵活多样的投入方式，强化资金分配的规范性、科学性和实效性；三是通过评价财政专项资金的运行绩效，进一步完善资金申请、审批条件与流程，以便于科学设置财政企业资金的前置条件，使财政企业资金精准投向最应该得到支持的企业和领域。 本次绩效评价过程主要分为三个阶段： 第一阶段：制定评价指标体系与评价方案。 第二阶段：按财政企业资金类别组建评价小组，通过召开座谈会、实地检查、问卷调查等多种手段，了解资金运行实况，形成分项绩效评价报告。 第三阶段：总体评价。 评价内容为“项目决策”“财务管理”“资金效益”三方面，其中“项目决策”考察资金申请的合规性、相关性，资助决策的合理性、可能性；“财务管理”考察资助资金的组织管理、资金管理和目标管理；“资金效益”考察资金运用的经济效益、社会效益、企业成长效益和外溢效益。 评价方法为定量评价和定性评价相结合，定量评价以评价客体提供的相关资料为基础，经过认真审查和核对，测出定量评价结果；定性评价由工作组调查问卷、听取单位领导及相关人员的情况介绍及现场考察提问，经量化分析得出定性评价结果。评价工作组综合定量和定性评价结果，形成综合评价结论。 二、绩效评价的总体结果 经过对11项财政企业专项资金分项绩效评价汇总，2010至2012年海南省财政企业专项资金支出及其总体评价见表1，2010至2012年海南省财政企业专项资金支出分项评价见表2。 表1 2010至2012年海南省财政专项资金支出及总体评价 专项资金类别 资助额度 （万元） 企业数 项目数 总体评价 电子信息产业发展专项资金 4233 17 27 中等 服务业发展专项资金 3890 23 20 中等 高新技术产业发展专项资金 463 16 22 良好 科技型中小企业技术创新资金 335 16 15 中等 旅游产业发展专项资金 1610 19 19 中等 农产品加工和流通体系建设专项资金 1932 19 19 差 企业技术改造和产业升级专项资金 3515 15 13 中等 文化产业发展专项资金 6800 8 8 中等 中小企业成长性奖励资金 2650 16 17 中等 外贸产业发展专项资金 4830.37 20 20 差 中小企业专项资金 17040 16 16 中等

总体上，11项财政专项资金中，1项评价结果为“良好”（“服务业发展专项资金”），8项评价结果为“中等”（“电子信息产业发展专项资金”“服务业发展专项资金”等），2项评价结果为“差”(“农产品加工和流通体系建设专项资金”“外贸产业发展专项资金”)。 表2 2010至2012年海南省财政企业专项资金支出分项评价 专项资金类别 项目决策 （满分：16） 财务管理 （满分：38） 资金效益 （满分：46） 总评分 （满分：100） 电子信息产业发展专项资金 11.00 32.00 28.00 71.00 服务业发展专项资金 12.63 35.16 23.55 71.34 高新技术产业发展专项资金 15.91 36.80 29.33 82.04 科技型中小企业技术创新资金 15.27 23.40 26.60 65.27 旅游产业发展专项资金 14.05 24.06 23.09 61.20 农产品加工和流通体系建设专项资金 14.70 21.60 10.80 47.10 企业技术改造和产业升级专项资金 16.00 28.70 32.13 76.83 文化产业发展专项资金 16.00 31.40 30.00 77.40 中小企业成长性奖励资金 15.93 29.87 28.19 73.99 外贸产业发展专项资金 13.00 31.00 15.00 59.00 中小企业专项资金 11.84 28.85 31.88 72.57 平均得分 14.20 29.30 25.30 68.80 从“项目决策”“财务管理”“资金效益”三方面具体看，“项目决策”最高得分16分，最低得分11分，平均得分14.2分；“财务管理”最高得分36.8分，最低得分21.6分，平均得分29.3分；“资金效益”最高得分32.13分，最低得分10.8分，平均得分25.3分。 三方面之间，“项目决策”方面评价最好，“财务管理”次之，“资金效益”最差。同时，“项目决策”得分差异性最小，“财务管理”次之，“资金效益”差异性最大。表明“项目决策”的管理和统筹有效，而随着企业自主因素增加，“财务管理”、“资金效益”的评分依次下降，同时差异性变大。 在分项评价中，存在两个问题： 第一，部分分项评价工作小组未能严格按照评价工作的要求进行定量的客观评价，评价结果缺乏定量依据，导致结果出现过多“中等”评价。如：外贸产业发展专项资金绩效评价分项报告中，未能体现评价结果的来历，存在一定主观因素；高新技术产业发展专项资金绩效评价分项报告中，仅对绩效评价的三大方面进行描述性报告，未能按照指标体系要求进行定量评价。 第二，部分企业存在无法联系、拒绝提供任何资料、拒绝实地调查的情况。这是资金使用过程监管欠规范的表现。 三、绩效评价结论及存在的问题 （一）总体结论 总体上，海南省财政企业专项资金符合海南省经济发展战略和产业政策，在引导产业发展方面产生了积极作用。资金运行的项目决策环节情况优秀，但个别项目决策明显违规；财政拨款在时效性和资助金额方面均规范，但较多受资助企业财务管理混乱，存在资金使用违规、财务文件不规范的问题。由此来看，现有的财政企业专项资金投入的效果评价是比较差的。 （二）存在的主要问题 1. 管理政策、资助决策规范，但执行欠严谨 各专项资金申请、资助、使用均有相应管理规定，业务环节均合法、规范。各专项资金支出均符合国家、海南省的经济发展战略和产业政策。但由于执行过程欠严谨，少数受资助企业不完全符合“专项资金管理办法”的要求，甚至不具备法人资格；部分企业不能提供可行性研究报告，部分企业在申报项目时，未提交有关机构和专家对可行性研究报告的论证意见或可以说明项目技术情况的证明文件。 2. 个别企业财务管理混乱，资金支出情况不明、资金使用违规 评价的企业中，多数受益企业制定了内部规章制度，大部分企业实际支出符合国家财政法规和财务管理制度以及专项资金管理办法的情况，资金的拨付有完整审批程序和手续，数额较大的开支经过评估论证；大部分企业对相关业务合同、档案资料的归档管理较规范，企业组织管理较完善，经费使用合规，财务档案完备。 但是也有部分企业财务管理混乱，甚至无法提供资金支出明细，或资金配套率低、实际资金配套情况不明。以科技型中小企业技术创新资金最为严重，其受资助的企业中有3家企业配套资金到位率在50% 到80%之间，分别是海南天涯在线网络科技有限公司（56.64%）、海南新世通制药有限公司（64.15%）以及海南正业精细化工有限公司（52.85%）。4家企业配套资金到位率在50%以下，分别是海南兆涛科技发展有限公司（无法提供实际到位配套资金支出明细）、海南芳绿源科技开发有限公司（34.94%）、海南高度实业开发有限公司（无法提供实际到位配套资金支出明细）以及海南昱隆科技开发有限公司（项目无法完成，无法提供配套资金支出明细）。其中，天涯在线、芳绿源预算偏高，无需足够配套资金，依靠财政资金即能完成；昱隆自身无法完成项目，委托外单位去进行，无法提供配套资金支出明细；兆涛、高度实业无法提供配套资金支出明细。昱隆利用所提供经费购买二手汽车，与经费用途不相符。多家企业均未提供完整的财务资料，其中比较重要的事项有：天涯在线税收汇总表数字与科目余额表相关数据不符，且未提供审计报告，导致重大事项及金额无法核查；国鼎未提供审计报告，同时国鼎向海洋公司借款273万元，该款项已预付关联方斯坦德公司进行设备购进，目前有约90万元发票开回，无法提供剩余款项依据。 3. 资金使用过程管理缺位，项目进度、资金使用管理有待加强 部分项目执行进度滞后，资金实际使用少。执行进度滞后较为严重的项目，主要集中于农产品加工和流通体系建设专项资金和旅游产业发展专项资金。 农产品加工和流通体系建设专项资金是11类专项资金绩效评价中“财务管理”评分最低者，其资助的19个项目中，各市县定点屠宰场升级改造项目，其目标完成情况总体上看结果并不理想。要么完全没有开始执行，要么完成时间早已超预期，要么项目完成后产能没有明显释放、产出效率过低。澄迈瑞今、三亚益民、屯昌中德等7家单位从实际运营情况看，在建设计划周期内基本完成了建设目标。但是，有12个项目还处于正在建设或还未开始建设期，在建设计划周期内基本未完成建设目标。经对项目的相关资料进行核实，建设完成单位资金使用情况合理合规。大部分处于建设中的单位，因项目未完成、也未合格验收，财政资金仍留滞地方财政局未使用。 旅游产业发展专项资金资助的19个项目中，1家企业项目尚未开展，无支撑该条件的保障；2家企业财政资金已拨付至所在地财政局，尚未拨付至企业；9家企业自身配套资金对目标完成的总体保障程度50%以下；9家企业及时到位资金与应到位资金的比率50%以下。文化产业专项资金资助的企业中，3家企业资金实际支出与专项资金管理办法规定的经费用途不相符；4家企业资金的实际使用和结转结余程度在60%以下；11家企业目标的实现程度50%以下，5家企业未按规定时间完成项目任务。 此外，在服务业发展专项资金中，存在贷款方及用途与项目支出不相关、贷款利息支出少于贷款贴息金额的情况。海口观澜湖旅游小镇一期核心区项目实施方为海南观诚实业有限公司、海南观正实业有限公司，而项目申报贷款方为海南观澜湖酒店有限公司和海南骏豪旅游发展有限公司，贷款用途为置换股东借款及运营资金以及流动资金，2012年实际支出置换股东借款及运营资金以及流动资金借款利息仅970万元，但获得贷款贴息1,500万元。海南广立达贸易有限公司海口椰海粮油交易市场二期在建项目没有发生项目贷款，获得贷款贴息100万元。三亚中恒投资建设有限公司中恒建材家居广场三期新建项目仅发生利息支出19万元，获得贷款贴息100万元。 4. 资金效益总体水平差，专项资金项目之间差异明显 “资金效益”最终平均评价结论为“差”。得分在30分以上的仅有技术改造和产业升级专项资金、中小企业专项资金和文化产业专项资金。总体上，除少数专项资金少数企业（项目外），多数专项资金支出的“资金效益”在经济效益、社会效益、企业成长效益和外溢效益方面效果不理想。但绝大多数项目社会公众满意度率均为满分。 除技术改造和产业升级专项资金、中小企业专项资金和文化产业专项资金三项专项资金外，其余八项专项资金在资金绩效方面表现均较差，尤其是农产品加工和流通体系建设专项资金、外贸产业专项资金效益评分低于20分，二者情况具有代表性。 其中，农产品加工和流通体系建设专项资金评分仅10.8分，为11类资金中最低者。总体上，省级财政资金投入后对带动地方配套资金投入作用巨大，项目完成后对产业布局产生了积极影响，对企业肉品储存、运销能力有很大提升，企业网络软硬件建设也得到明显推动。但项目建成并未大幅提升企业产值和利润，对税收的贡献也很小，部分市县的定点屠宰场甚至存在连年亏损的状况，导致财政资金投入对利税所产生的影响皆为负值。虽然各市县屠宰场升级改造后企业规模都有所扩大，但市场需求量却无明显变化，使得劳动生产率指标也未提高。 农产品加工和流通体系建设专项资金支持的项目中，屯昌、澄迈屠宰场产供销一体化经营，引进国外生产线解决生猪屠宰深加工问题，有利于实现品牌化发展战略，是该项目中的亮点。 社会满意度方面，虽然社会公众对项目完成后的满意度比较高，但目前实际结果是并没有明显增加社会就业，仅有三亚、澄迈、屯昌在专项资金投入后带动了部分就业率。其中三亚益民肉联实业有限公司社会效益相对较为突出，在增加产品种类数量、安置下岗失业人员的同时，还明显提高了职工福利待遇。除此之外，该公司利用专项资金改造了绿色环保的污水处理系统，建设沼气池，再用沼渣沼液种植蔬菜，推进加工业与农业的立体配套和协调发展。 企业成长方面，三亚、澄迈、屯昌、乐东、儋州各市县定点屠宰场均引用了数字化、信息化建设。三亚益民肉联实业有限公司和澄迈瑞今农产品开发有限责任公司在产业链上游和下游政策环境和执行效果改善的情况下，其屠宰数量和品质将会得到成倍增长，对周边农民扩大养殖规模、稳定提高农民收入，以及扩大品牌知名度、增加出口出岛水平、增加地方税收均能产生根本影响，同时企业未来发展空间巨大。就目前情况看，项目资金对企业研发方面的促进作用并不明显，大多数单位并没有像样的研发人才和条件，更没有产品开发的成果文件。 外溢效应方面，肉品质量抽检合格率大幅提升，是项目完成后我们见证到的最显著效果之一。项目升级改造带来了屠宰规模的扩大和运行的规范，其中检测技术和手段的提升成为项目单位必然要去做好的一件事。而检测技术和手段的提升直接带来的结果是肉品质量的改善。项目建成还会带动相关产业的发展，如：种植业、饲料加工业、运输业等相关产业，尤其是养殖规模扩大、养殖品种结构改进和养殖技术科学化，均能给当地养殖户产生长远和可持续的收益影响。 外贸产业发展专项资金的资金效益评价仅15分，所评价的资金扶持项目单位具备较为完备的企业管理制度和较好素质的工作人员，政府扶持资金在项目运行过程中的杠杆作用显见成效；但各项目单位绝大部分没有外贸出口，与涉外相关的经济效益和社会效益无法得分，而与政府扶持资金投入产出相关的经济性、效益性和效率性未能从现有指标评价体系中充分体现。 （三）资金效益较好的专项资金情况与原因分析 资金效益较好的受资助企业主要集中在技术改造和产业升级专项资金、中小企业专项资金和文化产业专项资金。 1. 技术改造和产业升级专项资金 技术改造和产业升级专项资金由于选准了重点扶持项目，通过技术改造和产业升级提高了企业生产能力、增加了利税、带动了就业，降低了能耗，财政资金效益得到了较好地发挥。且各资金单位运用了一套行之有效的管理机制，可加以总结推广，成为实施同类项目的经验。在考核的13个项目中，有8个项目所涉企业已经开始调试生产或正式投产，通过技术改造和产业升级提高了企业生产能力、增加了利税、带动了就业，同时促进了当地产业集聚和发展，对人、自然、资源带来了可持续的影响。其中，7个项目的财政资金利税率达到40%以上，1个项目的财政资金利税率达到10%以上，5个项目的财政资金利税率低于10%；1个项目的财政投入乘数达到50以上，5个项目的财政投入乘数达到30以上，6个项目的财政投入乘数达到10以上，1个项目的财政投入乘数低于10、高于5；1个项目的单位产值能耗比降低大于1%；13个项目单位2010-2012年出口外汇收入为零元（产品全部内销），创汇率为零；6个项目的升级产品数量增长率大于15%，2个项目的升级产品数量增长率大于7%；6个项目的劳动生产率提升幅度大于15%，1个项目的劳动生产率提升幅度大于5%，1个项目的劳动生产率提升幅度小于0，5个项目由于未提供资料或尚未投产无法计算劳动生产率提升幅度。 2. 中小企业专项资金 中小企业专项资金在资金效益的各方面表现较为均衡，无明显特色。同时，中小企业专项资金、技术改造和产业升级专项资金在直接带动就业、品牌建设两方面表现突出。其中，技术改造和产业升级专项资金支持8个项目的直接带动就业增长率大于40%，1个项目的直接带动就业增长率大于20%，3个项目的直接带动就业增长率小于0，1个项目由于未提供资料无法计算直接带动就业增长率；以2012年为例，全省中小微型企业共约13.6万家，其中，微型企业约10.9万家，涉及34个行业门类。全省中小微型企业实现增加值1399.51亿元，占同期全省GDP总量的49.01%；创造税收511.45亿元，占全省全口径公共财政收入的66.34%；吸纳就业约138万人，占全省企业就业总数的92%。4个项目所涉单位引用数字化、信息化比率大于10%，2个项目所涉单位引用数字化、信息化比率大于5%，4个项目所涉单位引用数字化、信息化比率大于0，3个项目所涉单位由于未提供资料无法计算引用数字化、信息化比率；7个项目所涉单位获得国家级奖励、表彰或认证，4个项目所涉单位获得省级奖励、表彰或认证，2个项目所涉单位未获得奖励、表彰或认证。 3. 文化产业专项资金 文化产业发展专项资金的投入使用基本达到了预期的绩效目标，提高了海南省文化产业整体实力，推进了文化体制改革，有力促进了海南省文化产业的发展，取得了一定的社会效益和经济效益，符合海南省委省政府关于支持文化产业加快发展的政策目标。从整体目标看，财政资金发挥了杠杆作用，由于财政资金的投入，带动其他社会资本投入文化产业建设资金862,069万元，新增销售收入8758万元，新增利税4497万元，增加就业岗位335个，同时“海南国际创意港”项目还为海口带来1600多名高端创意人才的集聚，形成海南第一个文化创意人才集群，是建设“文化岛”的中坚力量，有力地推动了海南全省文化产业跨越式发展的趋势。在文化产业专项资金的8家项目承担单位中，分别有6家单位无文化产品出口和产品研发成果，这些情况影响了资金效益指标的得分。本次财政企业专项资金绩效评价得分较低的项目单位有3家，分别是海南出版社有限公司（63分）、海南灵狮创意产业投资有限公司（70分）和海南省国际旅游岛开发建设有限公司（两个项目综合评分70分）。这些单位各有正常的具体情况或原由，从而导致评分较低。如海南文化公园影视产业城项目要等建筑工程完工、房屋装修完毕后再考虑设备购置事项，这当然属于正常的情况；而国际创意港项目，由于政府未能及时提供园区用地问题，致使园区第二阶段和第三阶段建设还无法开展；国际旅游岛先行试验区新媒体总部基地项目尚未正式启动。由于存在这些具体情况，对于项目承担单位来说，评价指标体系中“目标完成率”和“目标完成及时率”指标以及还有涉及资金效益方面的多项指标均无法正常取数评分，故而得分较低。 总体上，此三项资金效益评价较好的财政企业专项资金资助的企业（项目）大致具有以下特征： 第一，具有高效率、相对统一的管理框架； 第二，产业集聚现象较为明显、初步形成或基本形成了产业链； 第三，在资助企业（项目）的确定环节操作相对严格。 四、政策建议 根据绩效评价的结果及评价过程中获取的信息，为了提高财政资金使用效率，提出建议如下： （一）加大对中小企业的支持和政策宣传力度 中小企业经营风险高、社会效益好，但获得资金支持途径非常有限。可以设立中小企业融资风险补偿基金，可以包括：税收减免基金、创立感恩基金（如：享受过扶持支持的成功中小企业从经营毛利润中税前提留等）。中小企业融资风险补偿机制可以在各方的共同努力下分担风险，共享收益，给放款人吃定心丸，让更多的中小企业有机会获得银行贷款。同时，加强中小企业成长性奖励资金项目的宣传，扩大影响，激发企业创收增税积极性，促进中小企业成长壮大。 （二）整合各类财政资金资助平台，统一调配、统一管理 整合各类财政资金资助平台，有利于提高资金使用效率和分配的合理性，并便于监管。亦可杜绝同一项目运用不当手段获得多项支持的现象。 以中小企业专项资金为例，据悉，2010年至2012年，海南省先后出台十几项政策措施，累计安排中央和地方各种专项资金达16.98亿元，重点支持中小企业信用担保贷款，扶持中小企业发展。 同时，平台整合可为高效投融资体系的形成奠定基础，并便于组建“专家团队”进行服务。 建议从以下方面进行整合： 1. 将电子信息产业发展专项资金合并入高新技术产业发展专项资金;将科技型中小企业创新资金、中小企业成长性奖励资金合并入中小企业专项资金。 2. 将支持中小企业发展的其他资金整合入中小企业专项资金，实行统一管理。 3. 使用统一的信息平台，将财政企业专项资金与其余各类产业发展支持资金纳入到统一的统计、管理框架内。 （三）设置多元化资助方式，提高资金引导作用和使用效率 在资金的投入方式上，采取补助性、资本性、有偿性等多种投入方式，改进财政资助方式，充分发挥财政资金的引导作用，真正起到“四两拨千斤”的作用。如采用国际通用的加速折旧、投资抵免、社保补贴政策，以及根据预估情况给予激励性补贴等综合扶持政策，充分发挥财政资金的导向作用。 灵活运用股权、债权、奖励等方式，适当追求财政资金效益。在项目建设期对省内重点工程、重点项目、重点企业资金周转困难的，可以采用借用财政资金方式，待项目运营后，用项目产生利润归还财政资金；对影响我省优势产业发展的关键领域、关键环节的重点项目、重点企业，可采取注入资本金或通过政府参股的方式，以增强政府的调控能力，同时解决资本瓶颈，推动项目、企业尽快运作。对建成运营后的项目，广泛采用奖励的方式，按新增销售收入、新增就业、新增上缴税收一定比例予以奖励。采用奖励这种方式具有以下优点，一是奖励指标易量化，能够做到公开、公平、客观，防止财政资金的“暗箱操作”；二是对企业具有明显的激励效应。 （四）完善管理流程、建立报告制度，加强过程监控 高度的过程管理难度大、成本高，且存在政府对企业过度干预的可能。但对受助项目（企业）的适度监控必不可少。在各资助项目的决策环节中，建议重点考察项目可行性研究报告，并增设答辩环节，以杜绝项目可行性低、项目实施方过度委托中介申请资助等情况，并由企业向主管部门和财政厅出具承诺函。在项目资助过程中，应做好项目进程的跟踪和管理，及时解决发生的问题，按季度向业务主管部门及财政厅报送资金支出明细及取得的社会、经济效益等情况。并以此杜绝资金拨付、使用中的不当及失误之处。 其中，可行性研究报告是项目申报单位对申报项目情况的综合描述，也是申报单位作出的承诺，可研报告报送的扶持项目须做到科学编制、实事求是，对报告的论证、审查和项目的审批工作必须认真，为实施专项资金扶持提供重要依据和科学的论证结果。同时，要保证可行性研究报告和实施结果在建设内容、建设期限、投资估算、资金来源，所产生的经济和社会效益的基本一致。杜绝可行性研究报告故意放大投资倍数等情形。 对企业申请进行更为严格的规范与管理，将资金拨付给真正需要的企业。例如，除了递交资料，还可以组织申请企业进行申请答辩、评估，以确定企业对项目及企业本身承担该项目能力的了解程度，并对项目可行性进行初步把关。促使企业首先应以严肃认真的态度对待专项资金的申请，积极准备申请所需资料，且所提供信息需做到真实准确，同时对于未来的计划产出等指标的预测应与企业现状与自身能力相吻合，避免出现因高估指标而无法完成项目目标的情况。 此外，在管理的细节上，亦应完善。要求申报企业提交符合奖励条件的有关材料，并严格审核申报材料和组织专家评审；申报企业填报的纳税情况统计表先提交给主管税务部门核实签章，审核确认已缴数额再递交申报材料。 海南省财政厅 2013年12月24日 （此件主动公开）